环境损害司法鉴定存在的问题和对策研究
王旭光
编者按语：为加强环境损害价格评估和司法鉴定问题的研究，本站分两篇摘要发表最高人民法院环境资源审判庭副庭长王旭光同志的重要文章。文章以民事审判为视角，研究了环境损害司法鉴定存在的问题以及人民法院应该采取的对策。
近年来，越来越多的环境侵权损害赔偿纠纷进入民事诉讼程序。此类案件涉及的污染物认定、损失评估以及因果关系等专门性问题，常常需要从专业技术的角度作出评判，鉴定就成为人民法院审判工作的重要辅助手段。科学、权威、客观、公正的鉴定结果，可以为法官做出妥当裁判，依法维护受害人合法权益，化解纠纷奠定良好的基础。
当前环境损害司法鉴定中的主要问题
一、种类多，标准不一
1. 环境损害司法鉴定种类多
目前，环境损害司法鉴定体系主要包括农业环境污染损害鉴定、养殖和野生渔业环境污染损害鉴定、海洋生态环境损害司法鉴定、室内环境质量检测、林业环境破坏评估鉴定、危险废弃物认定等。不同领域的技术要求不同，专家跨领域开展司法鉴定的难度很大。
2. 环境损害司法鉴定技术规范存在缺失和冲突
由于环境损害司法鉴定涉及环保、农业、国土、林业、海洋等环境资源行政管理部门，这些部门已经或正在组织编制的技术规范各有侧重，关于污染损害范围的界定与评估方法也有差别，甚至有些方面的环境损害司法鉴定技术标准缺失。鉴定评估技术规范的不统一甚至缺失，必然导致实践操作不统一以及鉴定意见的相互矛盾，给缺乏专业知识的法院增加了裁判难度，反过来也削弱了相关鉴定机构自身的影响力和吸引力，损害了环境损害司法鉴定机构的健康发展。
3. 资质规范不统一
目前，尚没有统一的环境损害司法鉴定机构的资质规范和评定标准。实践中，很多从事环境损害司法鉴定的机构只具有某一方面的评估鉴定资质，并不具备评估环境资源及环境自身损害的能力和经验，不能为环境司法提供具有权威性、公正性的技术支持。
二、门槛低，管理分散
目前，我国的环境损害司法鉴定的管理，分别由环保、农业、国土、林业、海洋、渔业等行政管理部门各自负责。由于管理分散，缺乏统一的资质标准，导致环境损害司法鉴定行业的准入门槛较低，鉴定评估市场机构林立，良莠不齐，一定程度上存在无序竞争的情况。个别鉴定机构执业行为不规范，违法违规执业时有发生，部分鉴定机构诚信缺失，使鉴定意见在程序上和质量上不过关，从而引发投诉[1]。与此同时，环境损害司法鉴定机构较少，司法行政机关尚不能有效发挥统一的行政监管职责，没有形成规范的国家环境损害司法鉴定体系。根据全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》），国家对司法鉴定人及鉴定机构实行登记管理制度，但各地具备司法鉴定资质的鉴定机构寥寥无几。截至2014年底，全国经司法行政机关审核登记的从事环境损害类司法鉴定的司法鉴定机构共有89家，分布在15个省（区、市），全年共完成环境损害类司法鉴定33件，无论是从数量还是地域分布上都不能满足环境司法鉴定的需求[1]。
三、周期长，成本较高
1.环境损害司法鉴定周期长
由于涉及范围广、污染因子较多、时空变化较快、牵涉其他因素众多等原因，环境损害司法鉴定工作相对复杂，加之环境损害司法鉴定链条所包含的污染物质鉴别、污染成因分析、累积因素排除、损失分析评估、损害量化确认等环节，在客观上导致环境损害司法鉴定的周期较长。与此同时，我国目前存在的环境损害司法鉴定标准不一、管理分散、一些机构的能力水平有限等方面的问题，进一步拖延了鉴定周期，以至于难以适应案件的办理时限需求。
2. 鉴定费用高
环境损害司法鉴定的投入、周期和专家的技术要求度都高，成本肯定会高，但目前也存在由于缺乏收费标准，导致价格虚高的问题。环境受害人多为自然人，即使作为环境民事公益诉讼原告的社会组织也大都处于初创阶段，缺乏资金实力，繁琐的鉴定程序和高昂的鉴定费用往往成为他们诉讼的负担。实践中，有些案件的评估鉴定费用甚至会超出当事人主张的诉讼标的额，这无疑成为制约环境侵权被害人提起损害赔偿诉讼的拦路虎。
3. 鉴定依据不够扎实，重复鉴定较多
由于环境污染具有易逝性、扩散性的特点，污染状态会随着时间的推移发生变化，比如说河流的污染，有自身的流动性也有自身净化能力，在污染发生时及时取样和几天后取样很不一样。这就要求污染事件发生后，必须尽快进行相关证据的固定，尽快启动鉴定程序。否则，一旦错过时机，不仅污染物的化学成分和浓度不断变化，导致鉴定意见无法准确反映污染时的真实情况，甚至会引起重复鉴定甚至鉴定意见无法采信的结果，鉴定周期和鉴定成本大大增加。
四、能力弱，公信力不足
环境损害司法鉴定具有法律性与科学性统一的特点，既是一种客观因素较高的可量化、可检测的技术手段，也是国家环境执法、司法证明制度的重要部分，有着很强的专业性和权威性。从参与诉讼的角度看，环境损害司法鉴定体现着鉴定主体的合法性、诉讼地位的中立性和诉讼程序的正当性的统一；从技术活动的角度看，环境损害司法鉴定展示着技术的成熟性、操作的规范性和人员的专业性的统一[2]。但目前的现实是，各地普遍缺乏专业化的、有公信力的环境损害司法鉴定机构。比如，因严重环境污染引起的地区性公害病在我国亦时有发生，但因为缺乏专门的鉴定机构，实践中对于公害病的认定尚不能及时得到足够的科学鉴定意见的支撑[3]。法院审理环境侵权纠纷案件对外委托鉴定时，常常难以找到能够适应需要的环境损害司法鉴定机构。由于环境损害具有新型、复杂性特征，加之环保信息公开程度不够，能够被委托的鉴定机构也常因没有相应的科学技术设备、环境监测技术以及专业人才，不能对环境污染损害及时而又准确地进行鉴定评估[5]。鉴定的结论要想被采信，必须在法庭上进行质证。有些受委托的鉴定机构或由于资质问题，或由于技术力量问题，或由于自身具有的行政背景、地方立场等问题，其鉴定意见经常得不到双方当事人的一致认可，达不到预期的委托鉴定的效果[4]。
以上这些方面形成了鉴定难的问题，影响了环境损害司法鉴定的专业化、公正性、权威性和公信力，进一步制约着环境资源执法、司法的顺利开展。同时，也影响了环境损害司法鉴定行业的自身发展，需要各界共同关注、研究，尽快寻找办法加以解决。
解决环境损害司法鉴定难问题的司法对策
王旭光
一、把握法律判断和技术判断的关系，依法妥当委托鉴定
法律判断是基于法律思维对法律问题的判断，这是法官的职责，不能交由法官以外的任何人去判定。技术判断则是基于技术思维对案件审理中的技术事实进行的判断，往往需要委托专门的鉴定机构提出意见。环境资源审判所涉及的很多专门性问题涉及科学技术和环境标准的运用，往往超出了法官的能力范围。技术鉴定无疑成为这些专门性问题的重要认定依据。有学者经归纳梳理千余份来自全国31个省（市、区）近十年来的环境纠纷裁判文书，注意到鉴定意见对于法官裁判有着举足轻重的影响，在因果关系认定上“依赖鉴定意见或明确的法律规定（采矿权与相邻权纠纷）的占75 %”[5]。
司法裁判依赖鉴定意见是必需的，但部分法官对于鉴定意见存在着过度依赖的现象。虽然我国法律和相关司法解释明确规定了环境侵权纠纷适用举证责任倒置规则，但从上述学者的调研分析看，环境裁判文书实际运用该规则的“仅有49.6 %，更令人不解的是，一些文书一边适用举证责任倒置规则，一边仍然坚持运用鉴定意见认定因果关系”[5]。法官对于鉴定意见的过度依赖，原因是多方面的，既有环境侵权纠纷所具有的高技术特征带来的客观需要，也有部分法官对于既有特殊法律规则认识不足甚至认识错误的主观因素，还有来自于当事人为了胜诉进而对获得于己有利之鉴定意见的迫切需求。部分当事人在诉讼结果对己不利或者有不利倾向时，往往会把鉴定意见作为“突破口”来寻求救济[1]。有些当事人甚至会采取上访、闹事的方式，试图逼迫法官接受他们不合法的鉴定申请甚至是重复鉴定的无理要求。此外，地方保护、人情干预、不合理的业绩衡量指标等因素，有时也会促使一些法官乐于选择依据鉴定意见做出裁判的工作方法[6]。
需要注意的是，案件的审判是由法官围绕法律概念的界定与法律行为的定性，依据法律要件、法律特征和法律效果等要素，在综合审查证据基础上所做出的妥当的判断。因此，技术鉴定只是法官认定事实的辅助手段，鉴定意见只是法官判断案件事实的证据之一，其本身不是也不能代替法官依职权作出的法律判断。对于是否委托鉴定、鉴定意见能否采信等问题，都需要法官基于法律规则和法律程序，综合其他证据审查判断。法官要避免事实认定的司法权旁落，不能唯鉴定意见是从，不能为技术事实所迷惑，更不应存在以委托鉴定的形式推脱风险与责任的心理[7]。因此，把握好法律判断和技术判断的关系，准确定位鉴定评估的价值功能，使司法鉴定适得其所，不仅是完善司法鉴定体制的问题，更是国家司法裁判机制改革的重要内容。正如有学者所言，如若加快建立专门的环境法庭，从知识结构上改组审理环境侵权的法官人员构成，似乎也可以在一定程度上解决法官由于知识壁垒造成的对于鉴定意见的依赖[6，8]。
具体争议问题是否可以由鉴定机构来认定，要首先考虑的是必要性和可行性。技术鉴定的范围应当是当事人确有争议且对案件裁判有影响的专门性事实问题，不能是专门性法律问题。鉴定程序往往较为复杂，周期长且费用较高，因而鉴定可能会降低诉讼效率，还有可能因为鉴定失误增加案件的审理难度。因此，对于法官而言，要始终明确鉴定并非查明案件事实的唯一手段。在有其他办法，尤其是能够使用在庭审中直接查明事实的有关措施的时候，就不宜启动鉴定程序。比如，很多案件可以通过咨询专家、邀请专家作为人民陪审员参与案件审理、邀请专家出庭说明等方式帮助法官对专业性问题作出判断。再如，环境损害数额的确定一般要委托鉴定，但在鉴定困难、鉴定成本高于当事人的请求金额或者与当事人的请求数额明显不对称时，可以考虑由法官酌定或者主持调解。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，在公益诉讼中，对于生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责部门的意见、专家意见等，予以合理确定。当然，法官酌定损害数额的，应当先行释明并听取双方当事人对酌定条件、范围的辩论意见，以做到程序公正、理由透明。
二、充分运用诉讼技术规则，弥补鉴定手段的不足
由于环境侵权具有间接性、不确定性、潜伏性、复杂性、技术性、信息不对称等特点，法院对此类案件的审理需要采用无过错责任原则、简化的侵权构成要件、举证责任倒置和因果关系推定等特殊的诉讼技术规则，以最大限度地救济被侵权人的受损利益[9]。举证责任倒置规则即是其中的典型代表。
诉讼中，负有举证责任的当事人应当说服法官就案件事实作出有利于自己的判断。诉讼终结时，如果案件事实仍处于真伪不明的状态，举证责任分配则起到了指导法官对案件作出正确裁判的作用[10]。一般情况下，民事诉讼的举证责任分配原则是“谁主张、谁举证”，但我国《侵权责任法》第六十六条规定环境侵权责任在因果关系上实行举证责任倒置原则。所谓举证责任的倒置，是指将“依据法律要件分类说应当由主张权利的一方当事人负担的证明责任，改由否认权利的另一方当事人就法律要件事实的不存在负证明责任”[11]。在环境侵权责任中，即由污染者就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。
根据《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境侵权司法解释》）第六条规定：被侵权人请求环境损害赔偿时，应当提供证明以下事实的证据材料：第一，污染者排放了污染物，即污染者实施了排污行为；第二，被侵权人的损害结果，即被侵权人有损害事实；第三，污染者排放的污染物或者其次生污染物与损害结果之间具有关联性。这就意味着作为原告的被侵权人只要能够举证证明以上三方面的情形，就要推定污染者的行为与损害之间存在因果关系。与此相应，作为被告的污染者要想减免责任，就必须举证证明存在法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形，或者其行为与损害之间不存在因果关系。
可见，在环境损害纠纷中，当事人双方的举证责任分配与一般的侵权责任不同。这是从事环境损害责任纠纷审理时必须特别注意的法律技术规则。与此同时，法律对于双方当事人的举证证明标准也有不同规定。一般情况下，对负有举证证明责任的当事人提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在具有高度可能性的，应当认定该事实存在。但在环境侵权责任重，我国法律对于作为原告的被侵权人的举证证明要求相对较低，除了损害与行为的证明外，被侵权人只需要证明污染行为与损害结果之间存在关联性即可，不需要达到使法官确信因果关系的存在具有高度可能性的一般证明标准。
在具体的个案审判中，法官可以基于举证责任倒置、因果关系推定等方面的法律规定，根据既有的鉴定意见、其他证据和不同情况，运用疫学因果关系说、间接反证说、事实自证说、盖然性说等理论、方法做出相应的司法判断，不能简单地、不分青红皂白地一概依赖鉴定意见。
三、推动构建司法鉴定机制，健全国家环境损害司法鉴定体系
环境污染损害鉴定，是具有合法鉴定资质的鉴定人对环境污染造成的损害进行因果关系技术判断并对环境损害进行量化、评估的活动，是环境监管部门行政执法、司法机关依法裁判的证据来源、定案根据，是构建环境损害赔偿制度必需的技术支撑。因此，构建科学、规范、合理的环境损害司法鉴定体系，是我国环境法制建设中的一项紧迫任务[9]。
为构建环境损害司法鉴定制度，解决环境损害司法鉴定机构缺失的问题，环境保护部于2011年5月发布《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》和《环境污染损害数额计算推荐办法（第I版）》，启动了环境损害评估鉴定地方试点。目前江苏、山东等9个试点地区都成立机构，组建专家库，并积极开展了鉴定评估工作，有些试点设立的鉴定评估机构还获得了当地司法厅赋予的司法鉴定资格。2014年1月，环境保护部下发《环境损害评估鉴定推荐机构名录（第一批）》，推荐了12家在环境损害评估鉴定领域具有经验和实力的机构开展环境损害评估鉴定工作。但从总体来看，无论是从数量还是地域分布上，现有鉴定机构都不能满足环境司法、行政执法及社会各界的现实的和潜在的需求。
由于我国环境损害司法鉴定评估尚未适用统一的技术标准、技术方法与工作程序，如何保障其科学性、可靠性和可信性已成为完善环境损害司法鉴定体系的重中之重。笔者认为，应当以推进司法鉴定机构建设为中心，重塑我国的环境损害司法鉴定评估体系，促进各类技术鉴定机构的“转型升级”。还有学者建议，将环境损害司法鉴定评估纳入国家司法鉴定体系，建立专业司法鉴定机构，实行统一化、规范化、法制化管理[12]。
学界关于环境损害司法鉴定改革的建言，主要围绕如何建设中立的司法鉴定机构展开。有学者认为，现行环境损害司法鉴定机制存在的行政职权性、行政级别性弊端，既决定了中立的环境损害司法鉴定机构设置的必要性，也为其设置提供了现实基础上的可行性[2]。
需要注意的是，构建专门的环境损害司法鉴定体系尚需时日，同时需要各界的共同努力。一段时期内，司法鉴定机构、行政机关的技术鉴定机构和社会力量设立的技术鉴定机构并存的局面将会继续存在。基于案件审理的需要，法院应当注意发挥各类鉴定机构的优势。其中，司法鉴定机构无疑应当作为首选。在没有司法鉴定机构的情况下，依法委托行政机关主管的技术鉴定机构或者其他技术鉴定机构，亦是既有司法实践屡试不爽的重要辅助手段。
四、强化协调联动，发挥行政文书的证明效力
环境执法与环境司法关系密切。除了有些行政处罚会成为司法程序审查对象外，行政执法过程中的事实认定和证据固定也会为司法诉讼奠定基础、提供服务。因此，在行政执法过程中严格按照环境损害司法鉴定评估技术规范的要求开展环境损害调查、获得有效证据、提出损害评估结论，是实现环境执法和环境司法有效衔接的客观要求，同时也可以更好地服务于环境行政执法和环境司法诉讼[23]。法院在环境侵权纠纷案件的审理中，要注意加强与环境行政机关的协调对接，充分发挥行政文书在案件事实认定中的证明作用。
五、创新工作机制，充分发挥技术专家作用
《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》第20条规定：“充分发挥专家在环境资源审判工作中的作用。建立环境资源审判专家库，在审理重大疑难案件、研讨疑难专业问题、制定规范性文件时，充分听取专家意见。可以聘请环境资源领域的专家担任特邀调解员，运用专业技术知识促使当事人自觉认识错误，修复环境，赔偿损失。保障当事人要求专家出庭发表意见的权利，对于符合条件的申请及时通知专家出庭就鉴定意见和专业问题提出意见。”
按照上述意见，各级法院不断创新工作机制，在不同层次、不同方面较好地发挥了技术专家的支持、帮助作用。一是建立专家库。最高法院和一些高、中级法院已经陆续建立了环境资源审判的技术专家库，目的就是要让技术专家参与到研究重大、疑难法律适用问题以及制订司法解释的论证工作中，同时就一些法官可能理解不了或者不能很好理解的个案技术鉴定问题，请技术专家加以解释说明，帮助作出分析和判断。二是聘请技术专家作为人民陪审员，经过地方人大常委会任命，作为合议庭成员与法官一起审理案件。三是聘请环境资源领域的专家担任特邀调解员，运用专业技术知识促使当事人自觉认识错误，修复环境，赔偿损失，化解原被告间的诉讼争议。此外，还可以借鉴知识产权审判领域直接聘请技术专家担任法官助理或技术调查官的做法，与法官共同组成审判团队，弥补法官技术判断能力不足的问题。
根据《民事诉讼法》第七十九条的规定，当事人可以申请人民法院通知有专门知识的人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见或者专业问题提出意见。在环境侵权诉讼中，专家出庭除了对鉴定意见发表意见外，还可以就污染物认定、损害后果、因果关系等专业问题提出意见。具有专门知识的人在法庭上提出的意见，经当事人质证，可以作为认定案件事实的根据。司法实践中，专家意见已经发挥了良好的作用。（注释略）
（来源：武汉大学环境法研究所）
